Un pas en avant vers l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH

Un parcours semé d’embûches

Une adhésion longuement attendue

L’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme a fait l’objet de discussions dès la fin des années 1970. Cependant, les négociations en vue d’un accord d’adhésion se sont rapidement heurtées à l’avis de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), le 28 mars 1996 (avis 2/94), constatant qu’en l’état du droit communautaire, la Communauté n’avait pas compétence pour conclure des accords dans le domaine des droits de l’homme.

La nouvelle impulsion donnée par le Traité de Lisbonne

L’adoption du Traité de Lisbonne (entré en vigueur le 1er déc. 2009) a constitué une étape majeure puisqu’il fait de l’adhésion une obligation (TUE, art. 6, 2), précisant qu’elle « ne modifie pas les compétences de l’Union telles qu’elles sont définies dans les traités », et doit « refléter la nécessité de préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union » (Protocole n° 8). Le Traité de Lisbonne consacre, en outre, le renforcement de la protection des droits fondamentaux au sein de l’Union, puisqu’il reconnaît à la Charte des droits fondamentaux la même valeur juridique que les traités (TUE, art. 6, § 1). S’agissant de la CEDH, l’adhésion est prévue par l’article 59, § 2 de la Convention, modifié par le Protocole n° 14.

L’Union européenne n’étant ni un État ni un membre du Conseil de l’Europe, et étant dotée d’un système juridique spécifique, l’adhésion nécessite la négociation, entre l’Union et les États membres du Conseil de l’Europe, d’un traité modifiant la Convention européenne.

Ces négociations, conduites au sein d’un groupe réunissant les 47 États membres du Conseil de l’Europe et un représentant de l’Union européenne (Groupe « 47+1 », relevant du Comité directeur des droits de l’homme [CDDH]) se sont tenues entre 2010 et 2013 et ont abouti, le 5 avril 2013, à un projet d’accord d’adhésion.

Le coup d’arrêt porté par l’avis 2/13

Le 18 décembre 2014, la CJUE a rendu un avis aux termes duquel elle considère que le projet d’adhésion est incompatible avec le droit de l’Union, notamment pour les raisons suivantes :

• Le projet porte atteinte aux caractéristiques spécifiques et à l’autonomie du droit de l’Union en n’assurant pas de coordination entre l’article 53 de la Convention européenne des droits de l’homme et l’article 53 de la Charte des droits fondamentaux, qui autorisent tous deux des standards nationaux de protection des droits fondamentaux plus élevés que ceux qu’ils prévoient, et en ne prenant pas en compte le principe de la confiance mutuelle, qui exclut en principe qu’un État membre vérifie le respect des droits fondamentaux par un autre État membre.

• Le protocole n° 16 à la Convention européenne (qui permet aux juridictions suprêmes d’adresser des demandes d’avis consultatif) pourrait amener les juridictions nationales à interroger la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) plutôt que la CJUE, même quand leurs questions sont en relation avec le droit de l’Union.

• Le projet n’exclut pas la possibilité pour deux États membres de l’Union de porter devant la CEDH un différend relatif au droit de l’Union en violation de l’article 344 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

• Le projet habiliterait la CEDH, qui est un organe externe à l’Union, à contrôler la conformité aux droits fondamentaux de l’ensemble de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), y compris les actes et comportements échappant à la compétence de la CJUE en vertu des traités.

Ces motifs d’incompatibilité n’étaient, pour la plupart d’entre eux, pas absolument évidents et ont été abondamment commentés et critiqués par la doctrine.

Pour autant, aucune perspective d’adhésion n’est envisageable sans réponse à cet avis.

Une adhésion nécessaire ?

Outre le fait que l’adhésion constitue une...